規劃篇——十三五規劃建議(上)

【會議鏈接】

黨的十八屆五中全會會議提出，到2020年全面建成小康社會，是我們黨確定的“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標?！笆濉睍r期正是全面建成小康社會的決定性階段，“十三五”規劃必須緊緊圍繞實現這個奮斗目標來制定。未來五年，在“四個全面”的戰略布局之下，圍繞創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，全面深化改革將繼續扎實推進。

靚點一：建立最嚴格的水資源管理制度，建設節水型社會

【背景現狀】

當前，我國面臨水資源約束趨緊、用水方式依然粗放的現實。我國的人均水資源量為2100立方米，是世界平均水平的28%。全國年用水總量超過6000億立方米，正常年份缺水500多億立方米。未來隨著經濟社會快速發展，用水需求呈剛性增長，水資源面臨的形勢嚴峻。同時，水環境污染、水資源短缺和水生態損害等問題相互交織。

【規劃建議】

《建議》強調，實行最嚴格的水資源管理制度，以水定產、以水定城，建設節水型社會。合理制定水價，編制合理節水規劃。實施雨洪資源利用、再生水利用、海水淡化工程，建設國家地下水監測系統，開展地下水超采區綜合治理。

【專家解讀】

中國水科院水資源所所長王建華表示，將水資源可利用量、水環境容量作為今后國家產業發展、城市發展的剛性約束，并通過用水總量、用水效率、入河排污總量三條紅線進行控制，推動我國經濟社會發展方式的戰略轉型，這對于重塑我國人水和諧平衡關系，建立清潔集約生產、綠色適度消費的現代社會文明形態，具有十分重要的戰略和現實意義。同時，釋放出我國將更加突出水資源硬約束，推動人水和諧發展的信號。

靚點二：建立全國統一實時在線環境監測系統

【背景現狀】

現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在。

【規劃建議】

《建議》提出：改革環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。建立全國統一的實時在線環境監控系統。健全環境信息公布制度。探索建立跨地區環保機構。開展環保督察巡視，嚴格環保執法。

【專家解讀】

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文認為，通過這一改革，鞏固屬地的環境監管責任制度，形成企業主體責任、地方政府監管、上級部門監察相結合的環境保護監管監察新模式，既保障環境執法的效果，又遏制地方保護主義。

靚點三：實施新能源汽車推廣計劃

【背景現狀】

新能源汽車產業快速發展的同時，仍面臨諸多難題。主要有以下四方面：一是充電基礎設施建設滯后;二是動力電池產業布局系統性不足。目前我國在動力電池產業領域缺乏龍頭企業，系統工程和研發能力比較弱，在前沿技術和先進系統的開發方面儲備不足。三是整車技術有待提升。目前我國新能源汽車的整車產品還存在技術開發不足，整車的品質，如操控性、可靠性，和國外的產品相比還有較大的差距，能耗水平還比較高。四是過分依賴補貼。目前我國的汽車市場規模龐大，全產業鏈發展的自然基礎，但是能否實現全產業鏈的協調發展，其中政策的制定是系統的工程，沒有補貼不行，補貼時間過長也不行。企業的當務之急是，實現核心技術的突破，降低成本，提高產品的安全性和可靠性，改變單純依靠補貼的盈利模式。

【規劃建議】

《建議》提出：推進交通運輸低碳發展，實行公共交通優先，加強軌道交通建設，鼓勵自行車等綠色出行。實施新能源汽車推廣計劃，提高電動車產業化水平。

【專家解讀】

據中國國際貿易促進委員會汽車行業分會會長王俠介紹，從2009年國務院發布汽車產業振興規劃，首次提出發展新能源汽車戰略，到2012年發布節能與新能源汽車產業發展規劃，從財政部、科技部推出的節能和新能源車的示范推廣工作，到后來一系列補貼和稅費的優惠政策出臺。從國家發改委就電動車企業生產管理經驗向社會公開的征求意見，到電動汽車充電基礎設施的發展指南，引發國內12個部委相繼出臺了20多項的政策，覆蓋了社會的調節，市場的準入和消費環境等廣泛領域。目前包括北京、上海、廣州等地方政府也紛紛出臺了多個扶持政策，其中廣州實施新能源汽車不限購、不限行優惠政策，并對購買新能源車的用戶進行補貼。2015年10月，北京宣布新能源汽車指標不進行搖號，直接向所有通過資格審核的申請人配置，上海浦東新區則恢復之前對個人購買新能源汽車的區政府補貼。

靚點四：設立綠色發展藍圖

【背景現狀】

“十三五”規劃建議明確提出堅持綠色富國、綠色惠民，推動形成綠色發展方式和生活方式，協同推進人民富裕、國家富強、中國美麗。綠色發展從國家戰略層面要建立起支撐綠色發展的“三條紅線”;著力發展支撐綠色發展的“三大經濟”。

主要通過優化空間生產力布局和結構，來建立支撐綠色發展的“三條紅線”。即國家生存保障紅線、國家發展保障紅線、國家生態保障紅線。生存保障紅線是綠色發展之基，主要通過劃定農業空間，農業發展格局等手段來實現;發展保障紅線是綠色發展之源，主要通過落實主體功能區規劃，構建科學合理的城市化格局等手段來實現;生態保障紅線是綠色發展之倚，主要通過劃定生態空間保護紅線，優化生態安全格局等手段來實現。

要通過重塑現有國民經濟體系形態和結構，著力發展支撐綠色發展的“三大經濟”，這就是循環經濟、低碳經濟和生態經濟。我認為，要通過發展循環經濟，建立起全面節約和高效利用資源型的經濟體系;要通過發展低碳經濟，建立起清潔低碳、安全高效，適應氣候變化的經濟體系;要通過發展生態經濟，建立起環境污染零排放、人與自然和諧共處的經濟體系。

【規劃建議】

《建議》提出，“加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設”的綠色發展藍圖。支持綠色清潔生產，推進傳統制造業綠色改造，推動建立綠色低碳循環發展產業體系，鼓勵企業工藝技術裝備更新改造。發展綠色金融，設立綠色發展基金。

從制度創新的角度看，主要有四大制度上的突破性創新：

一是明確提出了建立省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。近年國家陸續出臺了“最嚴格環保法”、“最嚴格水治理”等多項措施，但在執行過程中，由于“環保部門權力太小”，無法有效執行法律法規。《建議》明確提出“建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”。這是第一次鮮明地提出來，主要是加強地方，尤其是市、縣環境的監管，解決地方保護主義、準確獲取環境數據等問題。

二是提出用能權、用水權、排污權、碳排放的初始分配制度?！督ㄗh》提出了用市場價格的手段，推動資源利用率提高，建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，創新有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發展交易市場，推行合同能源管理和合同節水管理。這是要用市場價格的手段，讓浪費資源、破壞環境的人付出代價，讓綠色發展贏得效益、得到實惠。

三是實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動?！督ㄗh》提出強化約束性指標管理，實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動。實施全民節能行動計劃，提高節能、節水、節地、節材、節礦標準，開展能效、水效領跑者引領行動。雙控行動是一項硬措施，這項工作做好了，既能節約能源和水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經濟發展方式轉變，提高我國經濟發展綠色水平。

四是發展綠色金融，設立綠色發展基金。綠色發展需要金融結合，充分發揮金融支持綠色發展。金融部門把環境保護作為一項基本政策，在金融經營活動中注重對生態環境的保護以及環境污染的治理，通過對社會經濟資源的引導，促進綠色發展。還要進一步明確“十三五”期間綠色金融改革重點任務，推動重點領域實現優先突破，如建設綠色銀行、發展綠色債券、建立綠色基金等。

【專家解讀】

國研中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍認為，綠色發展根本依靠制度。五中全會把“綠色”發展提到五大發展理念之一，提升到一個新的高度。《建議》提出了下一步綠色發展的具體措施。不過，在他看來，制度建設，包括體制機制改革是解決綠色發展，引導社會主體、政府和企業約束排放行為的根本措施。