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大力推進保障性安居工程建設，是貫徹落實科學發展觀、改善民生、構建和諧社會的重要內容和客觀要求。“十二五”規劃綱要確定未來5年建設保障性住房和棚戶區改造住房3600萬套、并在開局之年實施千萬套的目標任務。這是黨中央、國務院立足全局作出的重要決策，是一項標志性重大民生工程。

一、保障性安居工程建設實現歷史性跨越

伴隨經濟體制改革的逐步深化，我國開始啟動住房體制改革，逐步改變了長期以來住房建設投資由國家、單位統包的體制。1998年開始的住房體制改革，調動了市場主體和單位投資建房的積極性，培育了房地產市場，增強了住房供給能力，居民住房條件快速改善，人均住房面積從1998年的18.7平方米提高到2006年的27.1平方米。

在注重發揮市場調節住房供求的基礎性作用的同時，以2006年遼寧棚戶區集中連片改造試點為發端，各地政府開始探索建設城鎮保障性安居工程。2007年國務院明確將保障性安居工程納入政府公共服務的職責范圍，各級政府都把保障性安居工程建設作為政府工作的重中之重，保障性安居工程建設進入一個跨越式發展的新階段。

保障體系逐步完善。目前，已經初步建立了7大類、11個品種的保障性住房體系，包括廉租住房、公共租賃住房、各類棚戶區改造、經濟適用住房、限價商品住房，以及農村危房改造和游牧民定居工程等。

政策體系逐步建立。近年來，中央有關部門根據黨中央、國務院的決策部署，先后制定了一系列法規規章制度，各地結合本地實際制定了具體實施辦法，規定了保障范圍、保障標準、分配管理和準入退出辦法，并明確了保障性安居工程的規劃設計、面積控制標準、質量安全要求等內容。與此同時，國家財政建立了相應的財稅政策體系，制定了與保障性安居工程相關的中央補助資金管理辦法和地方財政投資機制，設計了相應的稅費優惠政策。為加快保障性安居工程建設、公平合理地分配保障性住房，提供了有效的制度保障。

政府投入快速增加。目前財政支持保障性安居工程建設的資金渠道主要包括中央財政專項補助資金、地方各級財政公共預算安排資金、住房公積金增值收益安排的資金、從土地出讓收益中安排的資金、地方政府債券收入安排的資金等，已形成多渠道的財政投入機制。財政投入增速前所未有。2007—2011年，中央財政累計下達保障性安居工程補助資金3290億元;其中，2011年下達1705億元，比2007年增加1633億元，年均增長120.6%。與此同時，地方各級政府也不斷加大對保障性安居工程的投入力度。2007—2010年，全國財政累計用于保障性安居工程建設的實際支出為3076.86億元，年均增長161.1%。

政策功效加速顯現?！笆晃濉蹦┢冢ㄟ^保障性安居工程建設，我國基本解決了1500萬戶城鎮低收入和中等偏下收入家庭住房困難問題，對162萬戶農村危房實施了改造，越來越多的家庭改善了住房條件，實現了“安居夢”。

二、當前保障性安居工程建設面臨的主要問題

在加快推進保障性安居工程建設的過程中，我們也要冷靜分析形勢，實事求是地看待和研究存在的問題。

土地政策與供給制度設計滯后。保障性安居工程建設用地，通常涉及征地或拆遷問題，實施難度較大、時間也比較長。一些保障性安居工程建設項目雖然有了用地指標，但很難落實到具體地塊，致使建設進展緩慢。

行政審批周期過長。保障性安居工程開工建設需要辦理各種許可證手續以及多種評估、公示和聽證，涉及發展改革、規劃、國土、建設、環保等多個部門，審批程序復雜、環節較多，一個項目完全履行審批程序，全過程少則需要3—6個月，多則需要1年時間，尤其是在新增建設用地需要中央審批的情況下，用時更長，有些項目用兩年多時間才能開工。

資金籌措機制尚不完善?？傮w上看，目前財政資金投入機制基本建立，投入力度實現倍增，銀行信貸和企業債券支持保障性安居工程建設的政策框架已經明確。但是，政策“落地”尚需加快制定具體措施，社會資金參與保障性住房建設的機制亟待建立。

保障性住房品種偏多。當前城鎮的保障性安居工程，一是廉租住房和公共租賃住房，這是政府公共職責的必保部分。二是棚戶區改造工程，這是中國特色城市化、工業化過程中的特殊現象，政府適當投入引導符合客觀實際。三是經濟適用住房、限價商品住房，目前從性質上講，已不是政府保障的范疇，長期存在會帶來一系列問題。一方面，容易模糊政府與市場的界限，模糊居住權與產權的關系，引發相應的社會問題，不僅政府難以承受，還會割裂房地產市場的正常發育體系;另一方面，保障性住房品種多，容易帶來分配政策不統一、操作難度大的問題，難免留下“尋租空間”，也增加了管理成本。這些都是必須認真研究、盡快解決的現實問題。

三、進一步加快保障性安居工程建設的政策建議

“十二五”時期，在確定保障目標、實施路徑等頂層設計的同時，必須加快制度創新、完善保障政策與運作機制。

加快發展公共租賃住房，突出保障性安居工程建設重點。國務院多次強調，要使公共租賃住房成為保障性住房的主體。目前比較突出的問題是：一部分中低收入居民既不是棚戶區居住者，又不是廉租住房保障對象，處于“夾心層”位置;新畢業大學生等新就業人員，面臨階段性住房困難。這一問題的解決辦法，就是政府提供“公共租賃住房”?，F行的以出售為主的產權式保障性住房制度，更多的是引導居民購買并擁有房屋所有權，這不利于引導居民合理的住房消費，不利于解決城鎮化產生的大量人口流動所帶來的現實住房問題。在目前私人住房租賃市場發展相對滯后的情況下，政府的主要職責是加快發展以公共租賃住房為主的保障性住房體系，打破戶籍限制，將在城鎮穩定就業的外來人員納入制度覆蓋范圍，實現保障對象全覆蓋。同時，將廉租住房與公共租賃住房并軌管理，統一管理制度，建立完善的公共租賃住房建設和經營管理機制，將政府投資建設的公共租賃住房和廉租住房按照市場機制運營，對不同收入群體采取動態的差別化的租金政策，優先保障低收入住房困難家庭。

以棚戶區改造為依托，加快保障性安居工程建設。要把棚戶區改造與城市發展、文化建設、社會建設有機結合起來，以棚戶區改造為依托，在棚戶區改造項目中要求分散配建一定比例公共租賃住房，并將配建數量、面積、戶型標準、價格、工期、建設質量等要求和違約責任，作為土地出讓的前置條件，納入政府強制性管理范圍，所建公共租賃住房由企業持有經營或由政府回購。這種分散配建的做法，可以較好地實現政府主導和市場運作的有機統一，不僅有利于緩解各地保障性安居工程建設資金與建設用地短缺的矛盾，有利于保障對象的就業、就學和就醫，還可以避免集中建設出現的規劃選址偏遠、低收入群體過于集中產生的社會問題。

正確處理政府與市場的關系，將經濟適用住房和限價商品住房逐步推向市場。政府實施住房保障應當堅持以滿足基本居住需要為原則，個人擁有產權式住房應當通過市場解決?，F行的經濟適用住房和限價商品住房制度混淆了住房的使用與投資功能，實際上是模糊了居住權與產權的關系，為今后留下轉讓、抵押、繼承等諸多后患，影響正常的房地產市場發展。因此，必須還經濟適用住房和限價商品住房于市場，發揮市場機制在產權式住房資源配置中的基礎性作用。當房地產市場回歸理性時，應停止經濟適用住房和限價商品住房的建設，將主要財力和資源用于加快公共租賃住房建設。同時，要逐步加大市場主體的社會責任，在市場化房地產開發項目中，規定配建一定比例的公共租賃住房，并納入政府保障性住房體系，用于解決中等偏低收入群體的住房問題。

完善信貸政策，激發保障性安居工程建設活力。為確保完成3600萬套的目標任務，必須在加大政府財政投入的基礎上，注重發揮市場機制的作用，將目前政府直接投資建設為主的融資模式轉化為政府引導下的市場化運作模式。政府通過資本金注入、投資補助、財政貼息、稅費優惠等措施，吸引社會力量參與保障性安居工程建設和運營。對重點保障的公共租賃住房建設，應安排專項貸款渠道。同時，積極吸引社會力量參與保障性安居工程建設和運營，鼓勵有經濟實力、符合條件的政府投資公司發行企業債券，專項用于保障性住房建設，以緩解政府資金壓力，并為民間資金提供更多的投資機會，為社會創造更多的就業崗位。

完善財稅政策，促進房地產市場健康發展。要繼續加大財稅政策支持保障性安居工程建設力度。 各級財政部門要繼續優化財政支出結構，加大公共財政投入力度。要確保不低于10%比例的土地出讓收益用于保障性安居工程建設，將住房公積金增值收益扣除計提貸款風險準備金和管理費用后的余額，全部用于保障性安居工程建設。同時，要繼續落實對保障性安居工程建設減免稅費等優惠政策，免收各項政府性基金、行政事業性收費和土地出讓收入，以切實降低其建設和運營成本。

完善行政審批機制，深化住房供給體制改革。一是要進一步完善土地供給政策，在完善一般商品住房用地“招拍掛”制度的同時，實施廉租住房、公共租賃住房土地特殊供給政策。二是要完善行政審批機制，實行聯審聯核制度，合并工作程序，簡化工作流程，將“串聯”審批改為“并聯”審批，縮短審批時間，提高審批效率。三是要立足于市場調節的基礎性作用，通過完善稅收政策，促進房地產市場健康發展。要盡快調整房地產稅費分布結構，以稅收政策抑制大套型建設和投機性購房，改善居民住房消費預期和消費觀念。四是要針對目前住房供應主體單一、住房供應由開發商壟斷的情況，進一步深化住房供給體制改革，打破居民“只能從房地產商手中購房”的框框，借鑒國際經驗，探索建立包括住房合作社在內的多渠道、多形式的住房供給模式。

“三公”公開，除了要將權力運行的每一個環節置于民眾監督之下，還應給予民眾問責的權利

11月21日，國務院法制辦公布《機關事務管理條例(征求意見稿)》，要求縣級以上政府定期公布機關運行經費的預算、決算和績效考評情況。這是自今年3月份以來，中央和國務院推動“三公”經費公開又一個有力措施。

此前，3月23日，國務院常務會議要求中央各部門“三公”經費公開;5月4日，國務院常務會議再次要求中央各部門公開2010年度“三公”經費決算數和2011年“三公”經費預算情況，地方政府及其有關部門要比照中央財政做法，做好部門預算、“三公”經費等公開工作;8月，中辦國辦印發《關于深化政務公開加強政務服務的意見》，進一步要求各地財政預算、決算以及“三公”經費支出，“公開的內容要詳細全面，逐步細化到‘項’級科目”。

自上而下的“三公”經費公開，邁開了改革行政體制、推進政治文明的關鍵一步。一直以來，公眾對于公開“三公”經費的呼聲不斷，民眾希望能從公共財政透明入手，打開對行政權力監督的通道。政府的財政收入絕大多數來自稅收，納稅人有權知道所繳納的稅款用于何處，創造了怎樣的社會效益。將“三公”經費公開制度化，就是通過制度切切實實地保障公民知情權、參與權、監督權等民主權利。

要讓“三公”經費公開真正落地并不容易。已有的公開報道表明，到目前為止，全國31個省級政府，只有北京、上海和陜西等少數省市，以及廣州、成都等幾個城市公布了“三公”經費情況，大多數地方政府尚無動靜。眼下，通過管理條例的規定，縣級政府也可望納入“三公”經費公開的范疇。

“三公”經費公開是手段，不是目的。公開了一堆賬目，發現了一些問題，結果卻不了了之，這樣的公開無益，相反，政府公信力會在這些或彪悍、或模糊的數字當中被消減——誰愿意無休止地看一場“數字秀”呢?以“三公”支出公開為支點，防止權力腐敗，遏制權力自肥，除了要將權力運行的每一個環節置于民眾監督之下，還應保障民眾問責的權利，對那些違規公款消費、以權謀私者應依法依規進行處理。

“三公”經費公開既已破冰，其勢自不可逆轉。盡管，“三公”經費公開尚停留在公布支出總額階段，還只是財政透明的一小步，但社會信心就是在這樣一步步踏實的行動中建立;符合社會發展和文明進步的先進體制，也是在這樣循序漸進的過程中逐步培育、完善。我們期待“三公”經費公開更細致、更徹底，并成為常態，由此衍生出促進社會文明進步的政治生態。

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