第十九章     有關部門法

【學習要求】通過學習，了解掌握行政法的主要制度和基本規范，提高依法行政的能力和水平；了解刑法基礎知識，掌握犯罪、犯罪構成、刑罰、貪污賄賂罪、瀆職罪等方面的主要制度和基本知識；了解掌握民事主體的概念及類型、民事法律行為的概念及特征，物權、平等保護權、征收與征用、債權、合同、知識產權等制度的主要內容；了解掌握關于企業與公司、金融、稅收、競爭、產品質量、消費者權益保護等方面主要的經濟法律制度；了解勞動法和社會保障法的基本概念、調整對象，認識建立健全勞動和社會保障法律制度的重要性．掌握勞動和社會保障法律制度的主要內容；了解環境與資源保護法的基本概念和基本原則，掌握環境與資源保護法的基本制度；了解訴訟法的基本概念，掌握三大訴訟法共同和特有的原則，熟悉三大訴訟法的受案范圍和管轄，掌握刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟的具體訴訟程序，了解仲裁的性質、適用范圍和基本原則；了解國際法基本原則、國家主權、國家責任、國際條約、國際人權保護、引渡、國際爭端解決、聯合國等國際法基礎知識；了解掌握國際貿易法、國際投資法、世界貿易組織法、國際知識產權保護的主要規則與制度，熟悉解決國際經濟貿易爭議的主要方法。

第一節  行政法

一、法治政府

1999年第九屆全國人大第二次會議通過的憲法修正案規定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，以根本法的形式將“依法治國”正式確定為治國的基本方略；2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，確定以10年左右的時間，基本實現建設法治政府的目標。法治政府是法治國家的最重要的內容，建設法治政府是建設法治國家的首要要求和前提。

(一)法治政府的基本要義

法治政府是按照法治原則運作的政府，是有限政府、服務政府與責任政府的有機統一。

法治政府首先是有限政府，即政府的組織、職能、權力和行為方式都通過法律加以明確規定和社會有效制約的政府。建設法治政府，要求政府權力行使必須于法有據，行使有規；法無明確授權，政府不得任意行政。另一方面，從更深層次講，法治政府要求政府職能與社會經濟發展需要相適應。在市場經濟條件下，市場是社會資源配置的基礎性手段，政府職能主要限于經濟調節、市場監控、社會管理和公共服務，而對于其他可由行政管理相對人自主決定或市場競爭能夠有效調節，行業組織、中介機構能夠自行管理的事項，政府不應介入。

其次，法治政府應是服務政府，即政府的根本宗旨和基本任務是為人民服務。政府是人民的政府，必須根據人民的利益和意志行事。而法律是人民意志的最集中的體現，因此，政府依法行政從本質上說就是依人民意志行政。建設法治政府必須堅持執政為民的根本宗旨，不斷創新政府管理模式，寓管理于服務中，更好地為社會公眾服務；整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務水平；健全社會公示、聽證等制度，使人民群眾能更廣泛地參與公共事務管理。建設服務政府還要求大力推行政務公開，增強政府工作透明度；加強政府信用建設，提高政府公信力。

此外，法治政府也應是責任政府。法治政府必然要求權責一致，“有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償”是責任政府的基本要義。政府的權力來自于人民，政府的權力行使必須對人民負責，受人民監督。政府行為如有超越法定職權、違反法定程序、不履行或怠于履行法定職責等情形，必須承擔相應的法律責任。為此，應當在立法上，更注重權力與義務、權力與責任的公平配置，實現由權力本位向職責本位的轉變，由虛化責任向強化責任的轉變；在執法領域，建立系統、完善的責任追究法律機制；在監督上，健全完善嚴格和公正的責任追究程序。

(二)建設法治政府的基本目標

《全面推進依法行政實施綱要》規定建設法治政府的基本目標有下述七項：

其一，政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關系基本理順，政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能基本到位。中央政府和地方政府之間、政府各部門之間的職能和權限比較明確。行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成。權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制基本建立。

其二，提出法律議案、地方性法規草案，制定行政法規、規章、規范性文件等制度建設符合憲法和法律規定的權限和程序，充分反映客觀規律和最廣大人民的根本利益，為社會主義物質文明、政治文明和精神文明協調發展提供制度保障。

(三)依法行政，建設法治政府的基本要求

《全面推進依法行政實施綱要》規定依法行政，建設法治政府的基本要求有下述六項：

其一，合法行政。行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。

其二，合理行政。行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。

其三，程序正當。行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私以外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。

其四，高效便民。行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。

其五，誠實守信。行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。

其六，權責統一。行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

二、行政組織法

(一)行政組織法的主要內容和意義

行政組織法是行政法的重要組成部分，是規定國家行政機關的組織、性質、地位、職權、基本活動原則、基本工作制度、機構和人員編制及行政機關設立、變更、撤銷程序的法律規范系統。

建立健全完善的行政組織法制度的主要意義在于：其一，確立各行政機關在整個行政機關體系和整個國家機關體系中的地位，明確其與各國家機關之間的相互關系，以保證國家行政機關體系和整個國家機關體系的正常、有序和協調運轉；其二，明確各行政機關的職權、職責，防止推諉、扯皮現象發生，提高行政管理效率，從而為相對人到行政機關辦事提供便利；其三，嚴格規定行政機關的設立與變更、撤銷程序以及行政機關的機構、人員編制，防止機構膨脹、人浮于事，減少人民負擔，以使國家財政經費更多地投人經濟建設和社會公益事業；其四，確立行政機關的基本活動原則和基本工作制度，如民主集中制、首長負責制、會議、報告、委托、代理、批準和備案等制度，以實現其運作的規范化與程序化；其五，確立行政機關的責任范圍，促使行政機關及其工作人員各司其職、各負其責，同時有利于在行政復議、行政訴訟中判別作為被告的行政機關是否有超越職權或不作為的違法情形，以便于追究相應的行政責任。

(二)行政組織法的體系

行政組織法不存在統一法典，其通常由各種單行的規范不同類型、不同級別的行政機關組織法組成，其中主要包括中央行政組織法和地方行政組織法兩大部分。中央行政組織法包括中央人民政府(國務院)組織法和中央人民政府工作部門(部、委、直屬機構、辦公機構等)組織法(或組織條例)。地方人民政府組織法包括省、自治區、直轄市、市(轄縣的市和縣級市)、自治州、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮等各級人民政府的組織法。

根據民主與法治原則，任何行政機關的存在和運作都必須以組織法為依據，且有人民代表機關授權；即使不是常設性與實體性機構(如協調性的委員會、聯合執法機構等)，只要行使行政職權，均應有相應的組織法規范其組織職權和基本活動方式。

目前，中國行政組織法體系尚不健全，中央組織法中僅有《中華人民共和國國務院組織法》(1982年)，而國務院的各部、委員會、直屬機構、辦公機構均無相應的組織條例；地方組織法中也只有一個統一的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(1979年)，而省、市、縣、鄉、鎮等均無單獨的行政組織法。因此，加強行政組織法立法，健全、完善行政組織法法律體系，是2010年前中國在法制建設方面要努力完成的一項非常重要和急迫的任務。

三、行政程序法

(一)行政程序法的主要內容和意義

行政法在傳統上包括三大組成部分：行政組織法、行政行為法和行政救濟法(從另一角度看，行政救濟法又可分為行政法制監督法和行政責任法)。行政程序法是行政行為的基本準則，是規定行政主體實施行政行為所應遵循的方式、步驟、時限、順序，調整行政主體與行政相對人在行政管理過程中發生關系的法律規范系統。

建立健全完善的行政程序法制的主要意義在于：其一，控制公權力濫用，保護公民的基本權利和自由。市場不是萬能的，所以政府與公權力都是必要的“惡”；然而，公權力又是由人行使的，行使公權力的人同樣不是“天使”，從而權力濫用、異化的現象不可避免。為了防止公權力異化，保障人權，制約政府機關工作人員權力濫用，一個重要的途徑就是以行政程序法規范政府機關及其工作人員的行政行為。例如根據行政程序法，政府機關及其工作人員作出行政行為，應當為相對人提供參與的機會，不能專斷，事前要聽取相對人的意見，事中要遵循公開、公平、公正的程序規則，事后要接受司法審查，如其行為違法、越權、證據不確鑿、程序不正當、考慮了不應考慮的因素或者沒有考慮應當考慮的因素、顯失公正等，將有可能被撤銷或被確認違法，如果造成了相對人損失，還應依法予以賠償。如此規范，便可盡量防止和減少濫用權力現象的發生。其二，規范行政行為，維護市場秩序。公正、有序的市場競爭，首先是要求作為裁判者的政府和政府工作人員公正、廉潔。而政府和政府工作人員的公正、廉潔，是需要一系列行政程序制度保障的，如信息公開、回避、不單方接觸、職能分離、告知和聽取申辯、聽證，以及申訴、控告、復議和訴訟等事后監督、救濟制度。沒有這些制度的保障，腐敗和偏私將不可避免。其三，規范和簡化行政程序，提高行政效率。市場講究效率，時間就是金錢，效率就是生命。然而，市場主體的效率從何而來?市場主體的效率不完全取決于市場主體的自身行為，在很多情況下更取決于政府的行政行為。如果一個項目的審批要跑幾十個部門、蓋幾十甚至上百個印章，花一年半載甚至更長的時間，市場主體就不會有效率。如何提高政府行為的效率，根據世界上許多國家和地區的經驗，一個重要途徑就是健全行政程序法，通過行政程序法規范、簡化政府行為，如通過時限制度、默示批準制度、告知承諾制度、聯合審批制度、放松規制等減少行政環節，縮短辦事時間，提高辦事效率。

(二)行政程序法的基本原則及其制度

1．公開原則及其制度

公開原則是指用以規范行政權的行政程序，除涉及國家機密、商業秘密或者個人隱私外，應當一律向行政相對人和社會公開。在行政程序法中確立公開原則是現代民主政治發展的基本要求，行政相對人因此可以通過參與行政程序維護自身合法權益，社會公眾亦可因此通過公開的行政程序，監督行政機關依法行政。公開原則主要包括以下制度：(1)行使行政權的依據公開制度；(2)行政信息公開制度；(3)行政聽證制度；(4)行政決策和決定公開制度。

2．公正、公平原則及其制度

程序公正、公平是指行政主體行使行政權應當公正、公平，尤其是公正、公平地行使行政自由裁量權?，F代行政事務的復雜性決定著行政程序法不可能對行政機關的每一個行政行為均作出詳盡的程序規定，對于某些行為、某些程序，行政程序法對之僅有原則性闡述，這就為行政主體自由裁量權的行使留下了空間。行政裁量權從本質上說是一種“自由”的權力，權力的天然擴張性以及權力行使主體不可克服的人性弱點，要求對行政自由裁量權的行使予以必要規制，從而實現公正、公平。公正、公平原則主要包括如下制度：(1)行政相對人程序權利制度；(2)保障行政行為符合客觀實際，具有可行性的調查、審查制度；(3)保障行政行為符合規律，具有科學性的聽證、論證制度；(4)保障行政行為符合社會公共道德，具有合理性的相關制度；(5)保障行政行為符合一般社會公正價值，具有正當性的相關制度。

3．參與原則及其制度

參與原則是指行政主體在作出行政行為過程中，除法律有特別規定外應當盡可能為行政相對人提供參與行政行為的各種機會和條件，從而確保行政相對人實現程序權益，同時也可以使行政行為的實施更加符合社會公共利益。這一原則的法律價值是使行政相對一方在行政程序中成為具有獨立人格的主體，而不致成為被行政權任意支配的附屬性客體。參與原則的內容集中體現為行政相對人程序權利，這些權利主要體現為下述制度：通知、告知制度；陳述、申辯制度；批評、建議制度；聽證制度；網上討論和征求意見制度。

4．效率原則及其制度

效率原則是指行政程序中的各種行為方式、步驟、時限、順序的設置都必須有助于確?；镜男姓剩⒃诓粨p害相對人合法權益的前提下適當提高行政效率。行政效率是行政權的生命，沒有基本的行政效率，就不可能實現行政權維護社會秩序的功能；但過分強調行政效率，也可能損及相對人合法權益。因此，行政程序法的效率原則必須體現如下內涵：其一，提高行政效率不得損害行政相對人合法權益；其二，提高行政效率不得違反公平原則。效率原則主要通過以下程序制度予以實現：時效制度；代理制度；不停止執行制度。

(三)行政程序法的不同表現形式

行政程序法既可以制定成規范所有行政行為或若干主要行政行為的統一法典，也可以制定成僅規范某一領域或某一類型行政行為的單行法律，還可以制定成規范某一部門、某一類別行政行為的實體、程序兩方面的混合性法律。目前，世界上許多法治發達國家同時擁有這三種形式的行政程序法。

中國尚無第一種形式，即缺乏統一的行政程序法典；第二種形式的單行法也較少，到目前為止，中國僅出臺了行政處罰法(1996)、行政許可法(2004)、治安管理處罰法(2006)、行政監察法(1997)、行政法規制定程序條例(2002)、規章制定程序條例(2002)等，已經起草并即將出臺的有行政強制法等。中國的行政程序法大多為第三種形式，即在部門行政管理法中同時規定行政程序，如稅收征收管理法(2001)、土地管理法(2004)、海關法(2001)等，但這些部門管理法主要是實體法，涉及程序的規范較少，很不完善。因此，加強中國行政程序法立法，使中國行政機關的行為在程序上有法可依，保證在行政管理領域實現公開、公正、公平原則，是中國法治建設的一項艱巨任務。

四、公務員法

(一)公務員法的主要內容和意義

公務員是依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。公務員法是規定公務員權利、義務及有關公務員職位分類、錄用、考核、獎勵、懲戒、職務升降、職務任免、培訓、交流、工資保險福利、辭職辭退、退休等各種管理制度，調整國家公職關系的法律規范系統。

制定和完善公務員法的主要意義有五點：其一，保障公務員合法權益，使之能忠于職守、盡職盡責地勤奮工作；其二，通過法律確立考核、獎勵、晉升等制度，激勵公務員努力提高自身素質和德、能、勤、績水平；其三，通過法律確立懲戒、降職、辭退等制度，促使公務員勤政、廉政，純潔公務員隊伍，維護政府公正形象；其四，通過以法律確立錄用、職務升降和任免等制度，保障公民擔任公職的機會平等和公務員升職、升級的機會平等，盡可能防止“買官”、“賣官”、“跑官”現象的發生；其五，通過以法律確立職位分類、培訓、交流等制度，促使人事管理的規范化與科學化，提高公務員隊伍的整體素質。

(二)公務員的范圍

公務員法第二條規定：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”據此，判斷公務員的要素有：其一，依法履行公職；其二，納入國家行政編制；其三，由國家財政負擔工資福利；其四，公職人員。因此，中國現行法律體制下的公務員不僅包括原國家公務員暫行條例界定的在各級國家行政機關中依法行使國家行政權、執行國家公務的、除工勤人員以外的工作人員，還包括如下系統中的公務員：政黨系統的公務員；權力機關系統的公務員；政治協商會議系統的公務員；審判機關系統的公務員；檢察機關系統的公務員；法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位系統的公務員等。與國家公務員暫行條例相比，公務員法拓展了公務員的范圍，這為建立統一的公務員制度奠定了實體法基礎。

(三)公務員的權利與義務

1．公務員的權利。公務員法第十三條規定公務員享有下列權利：(1)獲得履行職責應當具有的工作條件；(2)非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；(3)獲得工資報酬，享受福利、保險待遇；(4)參加培訓；(5)對機關工作和領導人員提出批評和建議；(6)提出申訴和控告；(7)申請辭職；(8)法律規定的其他權利。

2．公務員的義務。公務員法第十二條規定公務員應當履行下列義務：(1)模范遵守憲法和法律；(2)按照規定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率；(3)全心全意為人民服務，接受人民監督；(4)維護國家的安全、榮譽和利益；(5)忠于職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定和命令；(6)保守國家秘密和工作秘密；(7)遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德；(8)清正廉潔，公道正派；(9)法律規定的其他義務。

(四)國家公職法律關系的發生、變更與消滅

1．國家公職法律關系的發生。在我國，擔任領導職務的公職法律關系的發生，主要有以下三種情形：(1)選任：選任即由權力機關通過選舉任命公務員。如省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。(2)委任：委任即有權機關不通過選舉方式而直接任命公民擔任行政公職。委任可以由權力機關委托，也可由行政機關委托。總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長由權力機關委任；副秘書長、各辦公室主任、副主任、各部副部長、各委員會副主任等由國務院委任。(3)調任：調任包括國家行政機關以外的工作人員調入國家行政機關任職以及公務員調出國家行政機關任職兩種情形。

2．國家公職法律關系的變更。公職法律關系的變更，主要包括晉升、降職、交流、撤職、辭職(僅限于領導成員)五種情形。(1)晉升：晉升是指公務員由低層級職位轉移到高層級職位。(2)降職：降職是指公務員由高層級職位轉移到低層級職位。(3)交流：公務員法規定交流包括調任、轉任和掛職鍛煉三種情形，但其中能夠引起公務員法律關系變更的只有轉任。所謂轉任是指公務員因工作需要或者其他正當理由，按照擬任職位所要求的資格條件，在規定的編制

限額和職數內進行的，在國家行政機關內部的平級調動。(4)撤職：撤職是取消公務員現任職務和責任關系，但仍保留其作為公務員最基本的權利、義務。撤職主要是由于公務員不認真履行義務引起的，是一種懲戒。受撤職處分的，同時還需按照規定降低級別，且不得晉升工資檔次。

3．國家公職法律關系的消滅。公職法律關系的消滅，是指由于發生某些事實或行為，致使公務員職務關系不能繼續存在的情形。導致公職法律關系消滅的原因有法定原因和事實原因兩種：(1)法定原因：包括開除公職、辭職、辭退、退休、離休和判處刑罰六種；(2)事實原因：包括死亡和喪失國籍。

五、行政主體

行政主體是指能以自己名義行使國家行政職權，作出影響公民、法人或者其他組織權利、義務的行政行為，并能由其本身對外承擔行政責任，在行政訴訟中通常能作為被告應訴的行政機關和法律、法規授權的組織。

(一)行政主體的基本特征

行政主體具有下述基本特征：(1)能依法行使行政職權。一般社會組織、政黨、團體、企事業單位不能行使行政職權，因此不能成為行政主體，立法機關、司法機關不享有行政權，也不能成為行政主體。(2)能以自己的名義行使行政職權。受行政機關委托的組織雖然能行使行政職權，但只能以委托機關的名義，而不能以自己的名義行使行政職權，因而不能作為行政主體。(3)由其本身對外就自己行使職權的行為承擔法律責任。行政機關的內設機構及其公務員雖然能對外行使職權，但此種行使職權行為的法律責任由其所屬的行政機關對外承擔，因此他們也不能成為行政主體。

(二)我國行政主體的主要類型

我國行政主體主要包括國家行政機關和法律、法規授權的組織兩種類型。

行政機關是指依憲法或行政組織法規定設置的行使國家行政職能的國家機關。中國現行行政機關體系主要由中央行政機關、一般地方行政機關、民族自治地方行政機關、特別行政區的行政機關四大部分構成。行政機關的一般職責是：保障國家安全；維護社會秩序；保障和促進經濟發展；保障和促進文化進步；健全和發展社會保障與社會福利；保護和改善人類生活環境與生態環境。行政機關的主要職權有：行政立法權；行政命令權；行政處理權；行政監督權；行政裁決權；行政強制權；行政處罰權。行政機關的主要管理手段有：制定規范和發布命令、禁令；編制和執行計劃、規劃；實施行政許可；征收稅費和給予財政資助；調查統計和發布信息情報；處理和裁決爭議、糾紛；采取行政強制措施；實施行政制裁；締結行政合同；提供行政指導等。

法律、法規授權的組織是指依據法律、法規授權而行使特定行政職權的非國家機關組織。其主要包括以下幾種情形：一是法律、法規授權的社會公權力組織，如行業協會、基層群眾性自治組織、工青婦一類的社會團體；二是法律、法規授權的企事業單位，如煙草專賣公司、鹽業公司、電力公司、公立高等學校等；三是行政機關的內設機構、派出機構等。被授權組織的法律地位表現在：其一，在行使法律、法規授予的行政職能時，其是行政主體，具有與行政機關基本相同的法律地位；其二，以自己的名義行使法律、法規所授職權，并由其自身就行使被授職權行為對外承擔法律責任；其三，在非行使被授職權的場合，不享有行政權，不具有行政主體地位。法律、法規授權的組織不同于行政機關委托的組織，行政機關委托的組織是指受行政機關委托行使一定行政職能的非國家機關組織。行政機關委托的組織不是行政主體，其行使一定的行政職權必須以委托機關名義進行，而不能以自己名義，且由委托行政機關對其行為向外承擔法律責任。

六、行政行為

行政行為是指行政主體所實施的產生行政法律效果的行為。首先，行政行為是指行政主體的行為，即行政機關與法律、法規授權組織所實施的行為。一切非行政主體的組織和個人(企事業單位、社會團體、公民個人等)實施的行為均不是行政行為。其次，行政行為是指行政主體實施的產生法律效果的行為，即行政主體的相應行為能對作為行政相對人的個人、組織的權利、義務產生影響。最后，行政行為是指行政主體所實施的產生行政法律效果的行為，即行政主體的行為所引起的關系是行政法律關系而非民事法律關系或其他法律關系。以上是對行政行為的廣義界定與表述。在許多情況下，人們研究行政行為并不涉及如此廣泛的范圍。人們使用“行政行為”，往往僅指行政主體對外所實施的產生行政法律效果的單方行為，即狹義的行政行為。